부동산의 가치는 입지에 의해서 그 가치가 좌지우지 한다고 할 수 있으며 그 입지요소 중에서 으뜸은 도로이며 이 도로에 의해서 부동산의 위상이 결정된다고 하여도 과언이 아닐 것이다.

도로는 수많은 각종 공법상에서 규율하는 정의와 성격이 다르고, 도시계획시설상의 도로와 시장.군수가 지정한 도로, 다른 도로와의 연결, 지적상의 도로와 실제도로의 차이 등 짚어봐야 할 난제가 매우 많다.

필자는 법으로 규정된 도로(법정도로)이외의 통행에 사용되는 도로로서 주민들간의 다툼의 원인이 되고 있는 비법정도로의 종류와 성격에 대하여 학문적, 실무적 측면에서 정리해보고 개선방안에 대하여 살펴보기로 한다.
 
사도(私道)란 소유권이 순수한 사적소유의 부지로, 개인이 자기 토지의 편익(건축)을 위해 주변토지를 구입하여 해당토지에 편입시키거나 또는 사용승낙서를 득하여 건축하기 위해 조성한 도로를 말한다.

사도의 형태는 대형평수의 산지 또는 농지에 대해 일부 도로를 만들면서, 소규모로 분할 등기한 후 공동소유 명의로 등기된 도로부지, 그리고 전원주택 등의 분양업자가 분양금액을 높이기 위해 공동소유의 도로를 개설하여 건축허가가 났으나 도로 부분의 소유권은 최초 소유자 명의로 남아 있어서 후에, 경공매로 개인이 낙찰받아 통행료를 부과하는 경우도 발생되기도 하며, 도시지역에서 도로에 접하지 못한 막다른 골목안의 주택의 진입로인데도 소유권이 각각 다른 도로 등 여러 형태로 나타나 있다. 

이 私道는 원칙적으로 토지 소유자가 관리하며 소유주가 폐쇄할 수도 있고, 도로 사용시엔 사용승낙이 필요하며, 수용시엔 현황지목에 의해 평가보상을 받게 된다. 도로 확보를 위해 토지사용 승낙서를 사용했을 시, 후일 토지소유자가 변동되었을 때는 새로운 소유자로부터 법적으로 안전하게 계속 진입로로 사용하기가 곤란한데, 이는 도로사용 승낙 계약이 승계되지 않았기 때문이다. 이때, 이론적으로 통행지역권 등기란 제도가 있으나 토지소유자가 거부하면 소용이 없다. 그래서, 최근 지자체에서는 이런 관행을 방지하기 위해서 사도개설시에는 유상의 토지사용 승낙서를 조건부로 해당 필지에 도로고시를 한 후에 허가를 내주고 있는 추세이다.

 다음은 현황도로 {사실상 도로(事道), 관습법상 도로}에 대하여 살펴보기로 한다.
현황도로는 지목이 일부 또는 전부가 법정도로가 아니며 소유권이 사적소유이나 현재는 도로의 목적으로 사용되고 있는 토지로서 사실상의 도로, 관습법상의 도로라고도 표현하고 있다. 현황도로는 별도로 법률규정이 존재하지 않고 건축실무에서는 현도로라고도 하며, 순수한 사도(私道)와 민법상 통로(통행로)의 법 규정이 혼합되어 준용되고 있다.

현황도로는 원칙적으로 폐쇄는 불가능하나 개인소유(사도)부분은 통행의 제한이 가능한 경우의 판결도 나와있다. 일반적으로 사용시에는 도로소유자의 승낙여부는 불필요하고, 건축허가시는 단체장의 도로인정시 또는 전용허가시에는 가능하며,수용시의 보상액은 인근토지 평가액의 1/3로 평가보상되고 있다.
 
현황도로의 형태는 대부분 폭 2m내외 자연발생된 도로이며 비도시지역인 산골의 산재된 소수 촌락의 진입로와 1970년대 새마을 운동의 일환으로 개설된 새마을도로, 좁은 농로에 인접하여 구거, 임야 등의 부지를 통합하여 2~3m 폭으로 확장•개설된 도로가 주류를 이루고 있다.

다음은 통로(통행로)에 대하여 살펴보기로 한다.
통로는 토로개설에 따르는 절차와 관계없이 사실상 사람이 다닐 수 있는 통행로를 말하는 사적소유 통행로로서, 과거엔 지게폭 기준의 너비였다가 현재는 트랙터, 농기계나 일부 자동차의 진입폭으로 넓어져 왔고 사실상 현황도로, 관습상 도로라는 개념으로 다루어지고 있다.

이 통로는 분쟁 발생시엔 도로법이나 사도법에 적용을 받지 않고 민법과 관련법에 의하여 당사자간에 해결하도록 되어 있다. 통로는 맹지로서 통행할 수 없을 때에는 그 특정필지는 통로를 내주어야 하는 의무가 발생하는데 통로너비에 대한 특별한 규정은 없으며 보통 1.5m 또는 2m정도 폭을 제공하면 족하다는 판례가 있다. 부득이 남의 땅을 통과해야 하는 경우에는 주위토지 통행권이 부여되는데, 이때는 사회통념상 적절한 사용료를 지불하도록 되어 있으며 분할로 인하거나 일부 양도로 인한 경우에도 주위토지 통행권이 준용되고 있다.

다음은 농로와 임도에 관하여 살펴보기로 한다.
농로는 농민이 농지에서 경작에 필요한 도로이나 목적도로이기에 도로라고 볼 수는 없다. 농로(農路)는 허가나 신고절차 없이 설치 가능한 반면 농도(農道)는 농어촌 도로정비법의 법정도로이다.

임도는 산림의 경영, 산림자원의 보호 및 관리, 산림휴양 자원의 이용 등을 목적으로 하고 산림의 공익적 기능향상, 산촌진흥, 농촌마을의 연결 등 지역사회 개발 등을 위하여 산림내에 개설하는 도로로서 산지 소유자의 신청에 의해 산림청에서 보조비를 지급하여 개설한다.

농로나 임도는 건축허가시에 인정되는 도로가 아니다. 임도개설 목적으로 토지형질 변경허가 및 준공을 득하였다 하더라도 임도는 산림법에서 산림으로 규정하고 있고, 농지를 전용한 도로는 중복으로 건축허가신청이 가능하나, 임야의 경우는 먼저 사도개설 신청을 해놓은 사람이 있을 경우 중복허가가 불가하며 부지의 지목이 도로로 바뀌기 전에는 뒤에 사람은 건축허가가 불허된다.

이상과 같이 비법정도로의 성격과 형태 그리고 문제점에 관하여 간략하게 분석해 보았다. 비법정도로는 도로 또는 통로의 역할을 수행하지만 소유권이나 용도면에서 법정도로와는 차이가 있다. 비법정도로는 현장에서는 법적분쟁이 많고 중개사고로 연결될 가능성도 크기 때문에 다음과 같이 개선점을 제안하며 지자체에선 조례 등을 통해 적극 대처를 기대해 보며 방안제시를 해본다.

첫째, 우회도로 없이 유일한 통행로의 통행을 제한하는 것은 사유지라 하더라도 일방적으로 통행을 제한하는 행위를 금지하며 만약에 불가피하게 통행을 제한 할 경우엔 우회도로를 미리 확보하도록 한다.

둘째, 포장등을 위해 시 예산이 투입된 비법정도로를 무단으로 막을 때는 지자체는 일반교통방해죄 등 형사고발할 수 있어야 하며 지자체에서는 토지 소유주의 과도한 재산권 제약을 막기 위해 비법정도로를 매수해야 한다.

셋째,시예산이 투입되는 마을안길 포장사업은 사유지가 기부체납되지 않으면 대상에서 제외하되, 우선적으로 매수하도록 예산배정토록 한다.

넷째, 농로는 개인의 권리주장이 강한 추세인바, 마을 진입로 개설은 현실적으로 사적자치 또는 민법 제220조에 따른 민사조정(소송)에 의존하는 경우가 많은데, 농로의 규모나 형태에 지자체의 장이 공적인 조정 및 개입이 필요하다고 본다.

다섯째, 유상의 토지사용 승낙서와 관련하여 최근 토지 소유자와 사용자간에 분쟁이 빈번하고 있는데, 지자체에서는 사도개설 시 토지사용승낙서 제출로 타인의 무료사용 조건을 부여하여야 한다. 
 
    
구 효서
경기도 광주시 전시의원, 동원대학 부동산컨설팅과 외래교수
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